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陈杰系上海交通大学中国城市治理研究院嘉华教授、国际与公共事务学院教授。本文刊登于人民论坛，2019-08-26。

【摘要】

落户政策的再松绑，将能有效地刺激农业转移人口的消费动机，激发城市活力、促进农业转移人口就业。但是，当前农业转移人口消费增长效应的释放受中小城市吸引力相对有限、“进城容易留城难”以及消费能力提升缺乏金融支持等因素的限制。为此，要深入开展实地调研工作、加快推进基本公共服务均等化、深化农村土地流转制度改革以及提升财政支持和金融支持力度，从而激发农民工消费潜力。

【关键词】

落户政策农业转移人口、消费潜力、公共服务

根据国家统计局《2018年国民经济和社会发展统计公报》显示，2017年全国农民工总量达2.88多亿人，比上年增长0.6%。英国《金融时报》的调查显示，早在2012年，中国农民工的年度总消费额大约为4.2万亿元，已经超过了土耳其、印度尼西亚等国家当年的全部家庭消费支出。但是，由于传统户籍制度对于居民享受基本公共服务等方面具有重要的影响，深入推进非户籍人口在城市落户的改革势在必行。

事实上，目前户籍制度改革正在加码和发力，全国大多数城市已经逐步放开、放宽落户限制，各个省份也已经分别出台了户籍制度改革方案或意见，许多中小城市甚至能够基本实现落户条件零门槛。2019年4月，国家发展改革委又印发《2019年新型城镇化建设重点任务》，提出将加大非户籍人口在城市落户推进力度，推动未落户城镇的常住人口平等享有基本公共服务。本次落户政策的再松绑，对于进一步推动实施以促进“人的城镇化”为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略，加快实现农业转移人口市民化目标的决定性进展具有重大积极意义。

尽管农业转移人口的消费水平不断提高、消费结构不断改善，但落户政策依然制约着其消费潜力的真正释放，阻碍消费扩大和升级。非户籍人口尤其是农业转移人口在城市中的消费潜力直接受到户口的抑制，使得消费市场不能有效满足农业转移人口多层次、多样化的消费需求，难以有效支撑其消费能力的提升和消费预期的改善。一方面，户口本身附着了教育、医疗、养老等众多基本公共服务，二元户籍制度形成了一道难以逾越的制度壁垒，大量有定居意愿的农业转移人口的购房需求被间接抑制。另一方面，户籍歧视使得农业转移人口对所在城市缺乏一定的归属感与认同感，刺激了他们进行预防性储蓄和返乡养老的动机，从而压缩了他们在城市中的正常消费意愿。因此，这种户籍制度所造成的消费藩篱，使得农业转移人口或者城市内部非户籍人口的边际消费倾向显著低于城市居民。

与此同时，加快推进农业转移人口市民化，完善促进城市非户籍人口消费体制机制改革，增强消费对经济发展的基础性作用，有利于实现需求引领和供给侧结构性改革相互促进，带动经济转型升级，推动经济高质量发展。长期以来，中国的经济增长过度依赖于投资和出口拉动，消费对经济增长的贡献有限。持续的消费率偏低，积累的过剩产能难以消化，过度依赖投资拉动的经济增长方式难以为继，扩大消费需求可以作为扩大内需的战略重点。扩大内需、拉动消费，走向消费主导的经济增长，既是短期政策的着力点，也是中长期的战略选择。规模持续扩大的农业转移人口已经成为一个潜在的新兴消费群体，对扩大中国的消费需求和推动中国的经济增长具有重要意义。而且这一群体的工资呈现持续的上涨态势，其潜在消费需求具有可预见性。

另外，进一步改革户籍政策，还会对激发城市活力、促进农业转移人口就业产生积极的效果。流动人口的大量涌入不仅能够促进劳动力市场的就业活力，还能进一步激发人们的创业热情，提高城市经济的发展活力。全面放宽落户门槛也有助于增加农业转移人口的长期定居意愿，降低劳动力成本尤其是服务业劳动力成本，刺激本地市民的消费意愿，从而拉动内需。同时，落户政策再松绑有利于为城市经济建设提供更丰富的劳动力资源，发挥更大的“人口红利”，进一步提高城市的规模效应和多样性效应，加速经济增长的动力转换。

当然，农业转移人口的消费潜力是一个逐步释放的过程，而非“突发式”。有研究表明，农业转移人口家庭的食品、医疗保健、教育文化消费支出比例要显著低于城市住户，但在家庭设备用品和交通通信上的消费支出比例要显著高于城市住户。事实上，子女的教育、养老和医疗依然是农业转移人口家庭中最大的消费支出项目。如果将农业转移人口转换为城市户籍，并按照城市居民的消费模式进行消费，但其禀赋特征保持不变，其人均总消费将大幅度增长27%，与城市居民消费水平基本相当。如果将农业转移人口的收入水平、养老保险覆盖和教育程度等禀赋特征考虑在内，这个群体的消费潜力将会更大。因此，打破落户政策的束缚，加快推进农业转移人口市民化的进程，是激发和挖掘其消费潜力的关键所在。

我们在充分肯定本轮落户政策再松绑积极意义的同时，仍然不能过于乐观地估计短期内落户政策放松带来的消费增长效应。

受限于现阶段城市优质公共服务资源的稀缺性，目前放开落户政策和取消落户限制的城市主要为中小城市，而对于农村转移人口更为向往的大城市和超特大城市，落户政策仍未从根本上放开。总体而言，中小城市对于农业转移人口的吸引力相对有限，且落户门槛本来就不及大城市，因而落户政策再松绑对于激发其消费潜力的实际效果也将受限。

对于放开落户政策的中等城市，表面上看似通过各种刺激政策，或者所谓的“抢人大战”吸引外来人口，但本质上更倾向于吸引更多高素质、高技能人才进城落户和就业创业。相比之下，当前我国大多数农业转移人口还只能“靠力气吃饭”，靠高强度和长时间劳动换取收入，真正的技能型人才并不多。因此，在城市人力资本市场的竞争中，农业转移人口往往处于弱势地位，他们面临着“进城容易留城难”的困境，仍然面临住房、教育、养老、失业等多重后顾之忧，在城市的落户意愿也不高，消费潜力一直受到抑制。

更为重要的是，我们可能过高估计了农民工在城市的定居意愿。中国社会科学院原副院长、学部委员李扬在中国城市百人论坛2019春夏研讨会上指出，当前我国城镇化进入一个转折期，传统意义上的城镇化开始减速，且流动人口规模开始减少，农业转移人口落户城市意愿低落。背后的原因来自于多个方面。一方面，农业转移人口如果在城市落户意味着要放弃家乡土地才能获得城市户口，但他们在积蓄不足、社会保障欠缺的前提下，不会愿意轻易的放弃土地，也就没有很强的动机和积极性在城市落户，尤其在普通城市的公共服务资源对他们没有特别大吸引力的时候。对于北上广深这样超大和特大型城市，农业转移人口可能会因为子女教育和医疗等原因，对落户这些城市很向往。另一方面，当农业转移人口进城落户之后，农村老家的耕地和宅基地等归属权究竟如何处置，仍然是一项悬而未决的问题。本轮落户政策调整也提出，要深化“人地钱挂钩”等配套政策，探索落户城镇的农村贫困人口在原籍宅基地复垦腾退的建设用地指标由输入地使用。显然，这一解释过于笼统，在适用对象、用地方案等方面仍不明确，这也难以提高农业转移人口自身、迁出地和迁入地三方的积极性，农业转移人口进城落户仍面临较大的制度障碍。而且农业转移人口在享受城市基本公共服务的过程中，还面临着诸多阻力和障碍，比如，在子女基础教育、医疗保障、就业创业、养老服务等方面，仍然存在很多制度性障碍和不平等待遇，所以迁入地的“拉力”也不足。因此，现阶段我国农业转移人口在城市落户的意愿仍然不够强烈，这也直接限制了城市落户政策放开对于该群体消费扩张的刺激作用。

即使农业转移人口愿意在城市定居，其消费能力提升还需要金融的支持，而这方面的支持目前还很欠缺。首先，农业转移人口的工作稳定性和收入确定性相对较弱，商业性金融机构出于资本收益和风险控制等考虑，往往不愿意给予该群体足够的金融支持，抑制了其潜在的消费需求。同时，以住房公积金为代表的政策性住房金融制度体系尚不完善，仍未将所有的农业转移人口纳入制度覆盖范围。此外，由于市场机制的失灵，再加上农业转移人口的金融知识水平相对不高，各类金融陷阱和骗局时有出现，虚假宣传屡禁不止，这更加剧了他们对于金融产品和金融服务的抵触心理，农业转移人口也因此难以有效运用金融杠杆放心消费。

事实上，在政策实施过程中要想达到显著效果，增强农业转移人口的落户意愿，刺激他们的消费潜力，让他们像城市居民具有同样的公共服务获取机会，具有同样的消费意识和消费能力，不仅需要对城市落户政策进行松绑，还需要一系列的配套政策。

深入开展实地调研工作。应以增进民生福祉作为政策改革的目的，尽可能多地了解农业转移人口的真实诉求，充分了解和回答好他们是否真正想在城市落户、想在哪些城市落户、对当前放开落户政策的真实看法、后顾之忧又是什么等一系列问题。在此基础上，认真总结出农业转移人口的消费行为模式以及制约他们消费的关键性因素、瓶颈所在，从而为设计出更加周全的政策方案、更加严密的配套制度寻找突破口。

加快推进基本公共服务均等化。对于农业转移人口，需要尽可能提高他们的基本公共服务获取机会，增强城市归属感和认同感。对于农业转移人口较多的城市，需要加大基础教育资源供给水平和供给质量，完善随迁子女在流入地参加高考的政策。在医疗、养老等公共服务方面，可以通过逐步实现城乡居民医疗保险、养老保险等并轨，将农业转移人口和随迁家属覆盖进来。扩大公租房覆盖范围，大力发展住房租赁市场，实现农业转移人口住有所居。分步推进租购同权政策落地，优先放开空间属性较弱的公共服务权利，如就业、社保、医疗等。

深化户籍制度改革和农村土地流转制度改革。我国城乡二元户籍制度和农村土地制度是阻碍农业转移人口市民化的重要因素，应该按照户籍制度改革的要求，进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，探索搭建区域间转积分和转户籍通道。同时，深化“人地钱挂钩”等配套政策，根据相关要求，进一步具体细化“落户城镇的农村贫困人口在原籍宅基地复垦腾退的建设用地指标由输入地使用”这一政策。重点围绕农村宅基地“三权分置”改革，拓展改革试点，丰富试点内容，探索适度放活宅基地和农民房屋使用权的有效途径。全面推进农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革，加快建立城乡统一的建设用地市场。坚持依法、自愿、有偿的原则，引导农业转移人口有序流转土地承包经营权。

提升财政支持和金融支持力度。深化落实支持农业转移人口市民化的财政政策，在安排中央和省级财政转移支付时更多考虑农业转移人口落户数量，安排中央财政奖励资金支持落户较多的地区。落实中央基建投资安排向吸纳农业转移人口落户数量较多城镇倾斜政策，完善财政性建设资金对吸纳贫困人口较多城市基础设施投资的补助机制。并合理调整地方政府财政收支结构，提高间接税比重，深化个人所得税改革，营造安全放心的消费环境，增强居民的消费能力。同时，进一步提升金融对促进农业转移人口消费的支持作用，把握好保持居民合理杠杆水平与消费信贷合理增长的关系。扩大住房公积金制度向常住人口覆盖的范围，改进公积金缴存、提取和使用的方式，完善公积金支持租房提取方案。鼓励保险公司在风险可控的前提下，为农业转移人口消费信贷提供融资增信支持。

（作者为上海交通大学中国城市治理研究院、国际与公共事务学院教授；上海财经大学投资系博士研究生吴义东、陈卓对本文亦有贡献）

【参考文献】

①魏后凯、苏红键：《中国农业转移人口市民化进程研究》，《中国人口科学》，2013年第5期。

②马晓河、胡拥军：《一亿农业转移人口市民化的难题研究》，《农业经济问题》，2018年第4期。

③何兴强、费怀玉：《户籍与家庭住房模式选择》，《经济学（季刊）》，2018年第2期。

④梁文泉：《不安居，则不消费：为什么排斥外来人口不利于提高本地人口的收入？》，《管理世界》，2018年第1期。