摘要：历史风貌区作为城市记忆的重要组成部分，其保护工作是一项有始无终的事业。上海市徐汇区在“城市管理要像绣花一样精细”的指示精神下，对衡复历史风貌街区进行了改造，通过开展精细巡检、精密协作、精准整改、综合整治等工作，实现了风貌保护、文化传承、民生改善的目标。衡复改造的案例为精细化管理提供了新的方向。在精细化保证的过程中，努力落实精细化治理原则，不断“回头看”，完善巡查发现制度、提升执法处置标杆，继而加大监管工作力度，达到多措并举、综合施策的效果，让城市更新与保护并行，保留历史风貌，焕发新的活力。

一、 背景 · 缘起

近年来，市委市政府对风貌区保护工作高度重视。2016年5月，时任上海市委书记韩正到徐汇区调研风貌区保护工作时特别指出：“历史建筑、历史风貌是城市历史的延续、文化的积淀，做好历史建筑、历史保护工作是上海贯彻落实中央城市工作会议精神的一项重要工作，上海发展到现在的阶段，必须下决心采取最严格的措施，去保护好、延续好这座城市的文脉和记忆。要本着对历史负责、对城市负责的态度，千方百计尽最大努力做好这项工作，这是我们这一代城市管理者的重大责任，为此，我们采取任何严格措施都不为过。”

根据市领导的重要指示精神，徐汇区委、区政府主要领导高度重视，多次召开专题会议研究部署风貌区保护工作，提出了“增公共空间、增绿化面积、增文化功能，减建筑容量、减人口总量、减过度商业”的“三减三增”工作目标。从2016 年4月起，结合市区“五违四必”补短板工作要求，区城管执法局会同相关部门及天平、湖南两个街道，迅速行动、重拳出击，以问题为导向，聚焦安全、聚焦民生、聚焦短板，在“三减”上持续用力，针对风貌区内道路上的擅自“居改非”（破墙开店、开门）、无证无照经营、违法搭建等违法违规经营现象开展了大规模环境综合整治，重点加强对擅自“居改非”、违法搭建、无证照经营等现象的处置力度，有效改善噪声和油烟扰民、环境脏乱、破坏建筑或街区风貌等顽症，解决了一大批难点积弊、历史遗留问题和影响风貌保护等问题。

二、 举措 · 机制

（一） 条块联手，制定周密计划方案

借助街道平台，由城管、市场监管、房管、公安、徐房集团等相关部门抽调精兵强将，组成联合工作组或专项工作组，落实每条路段联合工作组人员，脱产办公、联合办公，明确工作职责和执法流程；共同商定《综合整治方案》，排定季度、月度、每周工作计划，并张贴上墙；对沿街商户逐一上门摸底，做到不遗漏一家，不放过细节，形成一户一档、一店一档，明确问题清单、违反条款和整改措施、整改期限；坚持每周工作小组例会和每月领导小组例会制度，通报阶段工作推进情况，分析问题和困难并协商解决；如有突出问题和紧急情况，及时召开专题现场会议，确保各项工作稳妥有序。

（二） 社区联动，实施精细巡检

根据市委领导关于必须用心维护、依法保护历史建筑的指示要求，街道城管执法中队结合街面巡查、小区巡查、联系社区等工作，加强对优秀建筑及其他建筑在装饰装修行为上的日常监管力度，坚决消除巡查“空白点”， 发现“盲区”，按照制定的《徐汇区优秀历史建筑保护巡查管理办法》规定， 发挥街道网格化平台优势， 发动辖区居委会、物业企业和社会第三方，切实加大对风貌区内各类问题的巡查发现力度，按照“六必查六报告”的要求，即搭建脚手架和包裹密闭网必须检查、报告；堆积建筑垃圾和施工材料必须检查、报告；设置户外广告和门面装修必须检查、报告；占用道路施工和敲墙开洞必须检查、报告；涉嫌无照经营和损坏绿化必须检查、报告；居民初次投诉和中介装修必须检查、报告，做到及时发现、及时处置、及时整改。

执法部门对建筑的装饰装修行为进行日常巡查

（三） 明确分工，坚持精密协作配合

根据排摸情况，城管会同市场监管、街道共同商定工作原则、整治策略和接待口径，强调要整合和利用好各种行政执法资源和手段，优化快速处置工作机制，突出“拆”“关”“调”工作环节和工作程序，强调以“拆”为先，以“拆”促“关”、促“调”，明确“拆”以城管为主，对违法搭建、破墙开门和开店、擅自“居改非”现象，坚决拆除违章、封门还原；“关”以市场监管为主， 对无证无照经营的，予以取缔和关停店铺；“调”以街道为主，引入社会化、市场化模式，进行业态调整升级；房管办、派出所、居委会、物业也根据各自职责，主动配合，协助做好宣传、摸底、约谈、矛盾化解和慰问托底等工作，稳步推进综合整治工作。

（四） 联合约谈，确保精准有序整改

发挥城管执法主力军作用，选派执法骨干加入街道联合整治工作组，提供人员和法制保障，积极会同街道、市场监管、公安等部门，制定并印发《道路综合治理告知书》，主动上门进行联合告知、联合约谈等工作，并将约谈情况记录在案。依靠房管局和徐房集团等产权单位的一手资料和专业知识，做到有理有据，精准施策。此外，还在显要位置张贴联合执法告知书和限期整改通知书，责令问题商家限期自行整改，并做好代为恢复的前期准备工作。在工作组谈妥后，徐房集团及时跟进，根据原始图纸尺寸和外观外貌， 快速施工，尽量缩短整改时限，及时恢复原貌，提高了形象展示度，也打消了其他商户观望的侥幸心理，确保整治快速、稳妥、有序推进。

执法部门进行联合约谈

（五） 方法灵活，有效开展综合整治

针对逾期未自行整改的违法违规商户，再次商谈无果的情况下，针对不同情况，采取灵活多样的措施，实施多部门联合整治，街道领导靠前指挥，协调“七所八所”形成合力，严格按照区委区政府领导提出的“四个一律”“三增三减”的要求，采取一个不漏、一视同仁的态度，对国有性质或主动配合的，率先采取整改措施，树立标杆；对确有困难的，会同街道做好维稳帮困、托底保障工作；对处于观望、摇摆不定的，多次主动上门约谈，告知整改后的形象面貌，争取变对抗为对话，不让矛盾激化；对拒绝配合的，采取高频率联合执法，尽量把前期工作做深、做细、做透。在衡复历史风貌区整治中，城管队员包干到路，用耐心敲开居民门，用真诚走进群众心，通过“5+2”“白加黑”坚守，将城管“蓝”化作城区最美丽的保护色。

三、 创新 · 成效

（一） 严格整治，让建筑可以阅读

自2016 年4 月起，根据徐汇区委、区政府的部署，区城管执法局用两年时间，会同天平街道、湖南街道、徐房集团，按照进度提前、压茬实施的原则，对擅自“居改非”、无证无照经营、违法搭建等开展了大规模集中整治。其中，2016 年，共整治擅自“居改非”344 家，取缔无证无照经营218 户； 2017 年，总共完成整治擅自“居改非”170 家，取缔无证照经营183家。通过整治，让风貌区内原本因违法违规行为“受伤”的历史风貌保护建筑重新焕发光彩， 让国内外游客和广大市民能够重新“阅读”这些优美的建筑，重温上海的珍贵历史记忆。

精细化治理后的历史风貌区

（二） 强化执法，让道路适合漫步

近两年以来，徐汇城管联合多部门先后对风貌区内的36条道路进行综合整治（其中，2016年15条，2017年21条），这些道路上的擅自“居改非”、破墙开店、违规户外广告设施和店招店牌等违法违规行为被彻底整治。其中，仅2016年就拆除违规户外广告设施和店招店牌219块。原本脏乱不堪的街道变得整洁有序、干净通畅。市民漫步其中，欣赏风貌区道路两侧美景，感受申城的历史沿革，对城管执法在风貌区治理过程中所做的工作无不拍手称快。

（三） 群众满意，让辖区更加宜居

2016 年，共拆除违法搭建234 处，共计4 400 余平方米。另外，对17.4 万平方米的历史建筑进行了修缮，完成了2.84万平方米的老旧住房安全隐患处置，以及克莱门公寓等28个小区的综合治理。2017年，共封堵破墙开店192家，拆除违法搭建52处。通过这些强有力的整治工作，天平和湖南街道的风貌保护区变得更加宜居，为辖区内百姓提供更好的生活空间，进一步提升市民的生活品质。

四、 启示 · 展望

历史风貌区保护工作是一项有始无终的事业。2017 年7 月，静安区巨鹿路888 号优秀历史保护建筑遭破坏性建设这一事件发生后，给了城市治理非常深刻的警示与启示，实践中需要汲取这一事件的教训，按照绣花一样精细的要求，加强日常巡查监管，提升建筑修缮品质，严格贯彻落实《徐汇区优秀历史建筑（保留建筑）保护日常管理办法》，加快落实精细化管理措施和常态长效机制的建立。在街道牵头协调下，依托街道网格化平台和社区居委会、物业企业，完善日常巡查、监管和执法，杜绝“一边拆、一边建”等现象的发生，带着感情、带着智慧、带着责任，保护好、管理好、建设好老祖宗留给大家的宝贵遗产，使它们重新焕发出新的青春和活力。

（一） 落实精细化回头看

制定《风貌区综合治理三年行动计划》，在严格落实执行计划的同时，切实抓好风貌区道路整治各项收尾工作，全面完成重点任务和规定动作。同时制定出台风貌区综合治理精细化标准，以精细化标准严格管控综合治理目标、方式方法和流程进度，从粗放式单向整治向精细化综合管理转变，整合优化风貌区道路两侧周边区域业态，切实保障风貌区道路景观的整洁有序。

（二） 完善巡查发现制度

进一步落实物业服务企业的发现、劝阻、报告责任，同时要求各街镇组织发动辖区居民委员会，加大对优秀建筑装饰装修活动的日常巡查报告监管，并逐步覆盖到风貌区所有房屋和全区所有历史建筑。严格落实“六必查、六报告”机制和责任。街镇城管执法中队结合街面巡查、小区巡查、联系社区等方面，加强对优秀建筑及其他建筑装饰装修行为的监管力度，联合街道网格中心监督员寻找“制高点”，开展高空巡查。进一步引入第三方监督和志愿者发现等工作模式，与网格化管理中心进行信息联网，有效处置发现的违法违规行为，堵住日常监管盲区。

（三） 提升执法处置标杆

综合运用法律资源，对风貌区内整治后出现的违法违规行为，按照从严从重的标准予以查处，有效提高依法行政的能力。一旦发现新建违法建筑，第一时间到达现场开展检查和认定工作，对当场认定的，立即启动法律程序，拒不自行拆除的，在4 ～ 5天内强制拆除。针对房屋开挖、插层、破墙等损坏房屋结构行为，认定查实后，责令立即整改、恢复原状并处以行政罚款；对于情节特别严重的，则由街道牵头组织相关部门，联合开展保护性施工抢修，费用由违法当事人承担。对损坏房屋结构、擅自改动燃气等可能影响公共安全的行为，经专业机构鉴定，存在重大安全隐患的，需追究刑事责任的，按规定移送公安机关依法查处。

（四） 加大监管工作力度

进一步加强对违法当事人失信行为的惩戒，对损坏房屋结构、违法搭建、破坏房屋外貌等行为，在房产登记中予以记载，未经整改和验收的，不予办理转让和抵押等；做好违法当事人信息纳入公共信用平台的工作，有效提升执法的威慑力。进一步加强对物业服务企业的监管，对不履行义务的物业企业要纳入物业服务企业诚信档案，依法作出行政处罚。进一步加强对装修装饰企业的监管，要求装修装饰企业落实劝阻责任，对当事人提出的违法违规要求予以劝阻和抵制；结合装饰装修行业资质资格管理，将企业及从业人员实施违法违规装饰装修的情况，作为企业资质、个人资格升降的考评依据。

（五） 多措并举综合施策

对门窗恢复后仍未停止经营的现象，在加大执法整治力度的基础上， 采取备案、关停、调整、回租等多种手段予以解决。完善居民区的治理架构，将行政力量和居民自治结合起来，有效推进自治共治，进一步发挥居委会和居民自治管理的作用，倡导居民关注自身居住安全，监督相邻房屋的装修和使用行为。加强舆论宣传和引导，结合法制宣传和典型案例、重大案件的舆论曝光，积极开展社会宣传教育，特别是在新入住小区和二手房交付及装修环节，引导老百姓懂法、守法。进一步强化城管进社区工作制度，定期走访居委和小区，宣传法律法规，解决百姓诉求，积极发动群众、依靠群众，提升居民群众的获得感和满足感。进一步推进科技创新，提升城市管理的智能化水平，结合智慧城管信息化建设，加强与网格中心和事中事后监管平台的对接，实现基础数据的互通互联，为实时监测、快速处置提供科技保障。