作者熊竞系上海交通大学中国城市治理研究院助理研究员，《决策参考》编辑部副主任、博士后；作者李林青系上海交通大学中国城市治理研究院《决策参考》编辑部研究助理。本文为国家社科基金项目“基层政区空间重组视野下的基本公共服务均等化研究”（18BGL257）的阶段性成果。原文刊于人民网-上海频道。

两大国家战略亟需按下“组合键”和“快进键”

以上海自贸区扩区为契机，推动长三角高质量一体化

3月6日，全国人大上海代表团在北京举行全体会议，讨论政府工作报告。全国人大代表、中共中央政治局委员、上海市委书记李强表示，上海2019年重中之重的任务是落实好习近平总书记2018年在进口博览会上宣布的三项新工作。自贸试验区新片区规划建设和长三角一体化发展国家战略作为三项新工作中的两项，深入分析发现二者之间有着紧密的战略关联逻辑，而在两大战略即将落地在际的机遇期，以自贸区的小空间扩区带动长三角大空间联动，不仅有利于两大战略的各自落地和高效推进，而且在整体上也将实现“1+1>2”的事半功倍效果。

（一）自贸区的发展实践表明，长三角落实“五大发展理念”需要自贸区的带动引领

自然条件、资源禀赋、经济基础区域差异大、发展不平衡是我国的基本国情，而“不患寡而患不均，不患贫而患不安”又是我们民族较强的传统意识。中国三大自然区和地势的三大阶梯，作为影响人类活动的主要力量，是没有办法改变的，“胡焕庸线”稳定性将长期存在也是不争的事实。从世界发展史看，人类经济社会的活动受海洋的吸引是长期趋势，全世界的经济总量、人口总量高度集聚在在一部分海岸地带。面对这一重要且特殊的世界性难题，新时代的中国共产党人登高望远、审时度势，提出我国经济新常态下必须遵循的“五大发展理念”，把创新、协调、绿色、开放、共享放在我国经济社会发展全局的十分重要的位置，作为建设现代化经济体系的重要组成部分。长三角落实“五大发展理念”，具有天然的优势和较好的基础。上海自贸试验区制度创新的“可复制可推广”功能，直接辐射长三角整个区域，给长三角城市群带来开放的新动力，“溢出效应”日益显现。上海自贸区再扩区，意味着按下协调发展、开放发展、共享发展的“快进键”，贸易自由化向纵深处拓展，有助于为中国深化改革开放提供发展新增量，为长三角落实“五大发展理念”提供重要战略支撑。

（二）长三角一体化的内在动力构建，需要发挥自贸区扩区的制度改革功能

长三角要实现高质量一体化发展，不仅需要政治和战略层面的理念整合，更需要内在持续的市场和社会层面的深度融合。政治和战略层面的整合，可能体现的是“一厢情愿的让步”，或是“单纯的开放让利”；而市场和社会层面的融合，则是企业、产业以及居民在自驱动力下的客观融合、自我融合和内在融合。要实现这种深度整合，一方面需要通过改革创新，在政府职能转变中打造更好的营商环境；另一方面需要通过改革创新破除阻碍要素流动的人为的“制度藩篱”。

改革开放40年，长三角在“吃改革饭、走开放路、打创新牌”成长并取得巨大发展成就的同时，有些地区和部门从心理上还是从机制上可能呈现出“改革疲劳”的倾向，改革开放的动力弱化，迫切需要借助“自贸试验区”这一刺激因素进行转型升级。自贸区从设立之初就强调不是政策优惠，更不会形成政策洼地，核心是制度创新的“高地”。在国内外形势复杂变化的背景下，通过创新在贸易、投资、金融等领域形成可复制、可推广的经验，为国内经济改革提供经验支撑。自贸区作为一种制度安排，核心是制度创新，通过制度创新提供相对稳定、透明、开放、公平的规则体系，为经济主体的贸易和投资活动提供便利条件，降低其参与经济活动的交易成本，从而优化资源配置，提升经济效率。随着自贸区建设向纵深推进，制度成本的负担越来越重，要通过适当的体制机制和规则设计，将自贸区各项举措落到实处，通过政府职能转变促进营商环境优化，有效降低企业运行成本。

长三角要实现高质量一体化，必须改变“一亩三分地”的思维定式，打破行政壁垒、自觉抱团发展、共享发展红利。而要实现这一目标，最重要的路径在于切实发挥企业的市场主体作用，激发市场活力、推动产业集群，用企业的活力、市场的活力、社会的活力，来体现高质量发展的真谛。上海是靠改革开放成就的城市，作为中国改革开放的前沿和窗口，上海最需要展现出的，正是改革开放再出发的勇气和决心。上海正在深入贯彻习近平总书记关于“上海要瞄准最高标准、最高水平，优化政务服务，打造国际一流营商环境”的重要指示要求，需要持续深入推进“放管服”改革，自贸区扩区可以提供广阔的试验平台。在全力实施“三大任务、一大平台”国家战略的当口，推进全面改革开放向纵深发展，发挥好开路先锋、示范引领、突破攻坚的作用，跨越“改革开放疲劳”实现高质量发展，进而协同长三角实现高质量发展，无疑是上海应有的担当。

（三）长三角要打造世界级城市群，需要发挥自贸区扩区的对内对外开放功能

长三角目前已经跻身于世界大城市群之列，如何进一步从国家战略角度推动长三角一体化发展，在更高能级、更广范围、更宽领域内集聚和辐射能量，进而代表国家参与全球竞争，还需要在对内对外开放功能上进一步强化和升级。

上海自贸区提出建设开放和创新融为一体的综合改革试验区、开放型经济体系的风险压力测试区、提升政府治理能力的先行区、服务国家“一带一路”建设和推动市场主体走出去的桥头堡的“三区一堡”目标，恰恰是为长三角提供了一个更高能级的对内对外开放平台和窗口。而此次增设新片区，则可以进一步重点打造战略产业核心区、离岸金融先行区、全球科技创新协同区、跨国公司的大洲总部基地等，更好为长三角、长江经济带，乃至全国的各类市场主体“引进来和走出去”搭建缓冲试错的平台，提供创新探索的引擎。

此外，上海自贸区在金融、医疗教育服务、专业服务领域的开放政策，也是长三角一体化提升发展能级中亟需的功能，围绕这些高端服务业开放政策，长三角可以继续提升区域的整体服务能级和竞争力，通过连接周边、链接全球，向下兼容、向上迭代，硬实力支撑、软实力引领，共同打造面向全球的贸易、投融资、生产和服务网络。

（四）长三角要实现高质量发展，需要发挥自贸区扩区的产业创新功能

发展是硬道理，长三角要实现高质量发展，还需要在科技创新和产业升级上不断用力。两大战略的联动则是鼓励产业整合和创新，搭建竞争力提升平台，推动产业服务化、科技化、国际化和特色化的需要。

自由贸易试验区的核心理念是创造更加自由化、国际化和法治化的贸易投资环境。在此基础上，加快产业技术创新、增强产业实力更加重要。提升产业竞争力、推动产业升级是关键。国际分工使得参与主体将有限资源配置到效率最高、收益最大的行业中去，在全球范围内进行产业整合。跨国公司按照供应链配置生产资源，选择成本最低的地方进行制造和组装。一条产业链往往分布在不同的国家和地区，其动态变化和复杂程度迫切要求厘清在国际分工中的优势产业地位，对自己的产业资源进行整合和战略配置。目前，长三角部分机械设备行业，化学品，钢铝制品、产品，车辆及零部件，航空船舶，电机，电气，音像设备行业，光学，照相，医疗仪器设备等产业竞争力弱化甚至部分丧失，出口竞争力下降。原有的加工贸易类产业缺少品牌，专利技术主要依靠欧美等国家，企业创新意愿不强、能力不足，出口过度集中。在劳动力成本变化、低成本优势逐渐丧失的情况下，一些国家承接了原来在长三角的出口加工产能，在长三角原有低层次的竞争力逐渐丧失，新的竞争优势仍在培育之中，亟待真正形成有国际影响力的现实竞争力。自贸区扩区为长三角乃至全国经济社会发展，改革提速升级提供了一次绝佳的机会，如何把机会变成实实在在的效益是需要思考的一个战略问题。通过自贸区建立以规则为导向的制度体系，推动企业经营、产业发展、技术升级互为促进联动发展的机制，推动经济转型与竞争力提升。高度融合的两大战略与其他经贸战略互动配合激发的经济活力，需要体现在实处，落实到产业、企业层面，提升产业竞争力，创造出优势产业，培育与壮大具有国际竞争力的跨国运营能力的企业。从产业联动，到环境治理、信用体系建设等方面的联动一体，从经济一体化提升到全面发展一体化，逐步实现内在的、机理性的高度融合，提高整个区域的经济活力和发展效率。顺应当今世界经济深度转型调整的趋势并加以利用，通过政策引导、信息提示、策略指导等提升长三角企业跨国运营能力和国际竞争力。

（五）推动两大战略联动的政策路径是以“物理扩区”促进“功能扩区”

两大战略所涵盖的空间范围完全不同，且性质各异，自贸区是一个具有明确地理空间边界的区域，其政策试验、制度创新、改革实施都还是需要囿于这一物理区域内进行，且其空间性质以产业区为主；而长三角面积广阔，空间结构复杂，两大战略虽然在逻辑上具有深度关联性，然而在空间上如何匹配则是实现双战略驱动的关键。对于广阔的长三角而言，要更好发挥自贸区扩区的新引擎和新机遇，需要重点研究“物理扩区”与“功能扩区”的操作路径。

一是推动理念经验的“功能扩区”，将长三角作为上海自贸区可复制可推广经验的第一辐射地。作为我国最早设立的自贸区，上海自贸区各项改革从一开始就承担着为全国各地提供可复制、可推广、可辐射经验的国家任务，借“先行先试”的春风进行了很多积极的探索。伴随着2015年、2016、2018年自贸区三次“扩容”，从一枝独秀，到“1+3+7+1”的新格局，12个自贸试验区组成的改革方阵，覆盖我国从南到北、从沿海到内陆的广大区域，上海自贸区的经验也在其他自贸区得以复制和推广。处在江海交汇口的上海理应在“一带一路”等倡议的落实上积极发挥引领作用，与其他11个兄弟自贸区共同探索功能制度创新，并将成功经验服务于国家区域发展战略。长三角可通过强化对自贸区建设理念的认同，树立“法无禁止即可为、法无授权不可为、法定职责必须为”的市场化、开放化、创新化思维，在这些理念共识中推动长三角一体化进程。此外，对于证照分离等监管创新、FT账户等金融创新，在形成可复制可推广的标准化经验后，可以第一时间在长三角区域进行推广。同时，上海自贸区增设新片区还可和长三角一体化发展示范区建设结合起来，直接打造跨界治理的双战略联动承载区。

二是推动制度政策的“功能扩区”，推动上海自贸区功能向长三角延展辐射。其一，通过“区内注册、区外经营”的方式推动功能扩区。上海自贸区《总体方案》中，明确提出要“加强对试验区内企业在区外经营活动全过程的跟踪、管理和监督”，“试验区内企业原则上不受地域限制，可到区外再投资或开展业务”，表明企业在自贸区注册，可以在自贸区外开展业务经营。而“区内注册、异地经营”在目前上海自贸区运行中也有诸多先例，例如在自贸区成立的上海国际能源交易中心就是区内注册、异地经营的典型案例，该公司注册于自贸区，实际办公则在陆家嘴。其二，以产业链延展的方式推动“功能扩区”。以市场机制为主导，根据产业链上下游企业之间的联系,一些环节放在区内做，一些环节放在区外做，或围绕产业集群打造，将区内的功能创新拓展至区外,形成区内区外联动。例如，对于生物医药创新产业链、再制造产业集群、网游产业集群等。

三是加强上海自贸区和浙江舟山自贸区的功能联动。以近期上海市与浙江省签署的小洋山港区综合开发合作协议为基础，推进上海自贸区域浙江舟山自贸区在港航产业、商品交易、金融创新、服务业开放等方面开展进一步的合作与联动。