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陆铭:【新华社】都市圈需重视“郊区突围”
发布时间:2019-09-06 点击次数:1526
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作者陆铭系上海交通大学中国城市治理研究院研究员、安泰经济与管理学院教授、中国发展研究院执行院长。转发来源:新华社。



随着都市圈的概念得到决策者的重视,都市圈的中心城市如何发展,尤其是它的郊区部分如何发展,正成为需要破解的问题。从现状来看,在很有可能建成都市圈的北京、上海等地,中心城市的郊区仍然有大片的农田和绿地。相比之下,在东京都市圈距离市中心50公里范围之内的地方,城市是连片发展的,轨道交通从中心城区出发呈网状布局,人口沿着轨道交通沿线分布,并且人口密度沿着轨道交通梯度下降。对于上述差异,规划者常常提出,在中国城市郊区保留大片的农田和绿地,是为了防止城市无序蔓延。但是让我们换一个看问题的角度,都市圈概念之所以有实际的意义,就是因为在50甚至70公里半径范围之内的城市之间存在紧密的联系,它是核心大城市强大的规模经济效应所催生的结果。既然如此,中心城市和周边的中小城市之间就有大量互动的需要,既可能是中心城市的现代服务业要服务于周边城市的制造业,也可能是周边城市为中心城市工作人口提供居住和生活服务。事实上,都市圈的定义本身就是,以中心城市为核心,紧密连接周围其他中小城市的日通勤圈。

从都市圈的定义和功能出发,在核心大城市郊区保留大量的农田和绿地,将导致以下几个结果。

首先,外围地区(比如昆山)和中心城市(比如上海的中心城区)之间,会形成一个巨大的隔离带,结果是外围地区和中心地区更大的通勤成本。

第二,在中心城市的郊区,如类似于上海青浦区这样的地方,一定会形成相对的发展洼地(主要发展农业),而隔壁的昆山,仅仅因为不属于上海管辖,就可以发展制造业,并且建有大量的住宅。事实上,在中心城市持续集聚产业和人口的需求之下,在郊区保留过多农田,会导致城市整体上住房供应不足、房价居高不下。

第三,会产生轨道交通网络化和郊区土地低效利用之间的矛盾。一方面,轨道交通网络化是都市圈发展和区域经济一体化的必然要求,顺应了都市圈外围和中心城市之间频繁通勤的需要。另一方面,如果轨道交通沿线在大城市郊区主要经过的是农田和绿地,无论是轨道交通线自身还是沿线土地的价值均未得到充分利用。未来,如果都市圈范围内轨道交通线进一步网络化,而中心城市的郊区走建设用地减量供应的道路,上述矛盾只会加剧。



本质上,上述现象反映了中国传统的城市规划体系与现代化城市发展规律之间的矛盾。传统的城市规划体系是以直辖市或地级市为单位的,人口、土地、基础设施、公共服务等规划都是如此,很容易出现城市建设用地总量控制这样的目标。而一些城市要成为区域经济增长和一体化的引领者,就应该以“都市圈规划”覆盖既有的以行政管辖范围为界的“城市规划”,不必对中心城市采取过严的城市建设用地总量和用途规制。事实上,国际上对于大城市的发展,越来越强调紧凑和高密度,如果经济发展和人口增长需要,城市面积伴随着高密度建设适当扩张,都不被认为是传统意义上的城市无序蔓延。

上海市委书记李强多次强调,规划要为发展服务,同时,上海承担着引领长三角一体化的使命,首先要实现上海和周边城市的一体化。以上海各种得天独厚的优势以及它的使命而言,建成都市圈是一件毫无疑义的事情。长三角一体化的示范区,以及最近得到明确的自贸区新片区的建设,都位于上海管辖范围之内的郊区地带,需要从土地规划出发进行适当调整,从而迎来“郊区突围”新时代。

面向未来,在中国一线城市建成国际化都市圈的愿景之下,中心城市和周边中小城市之间将形成更为紧密的连接,相互之间将有密度更高和高速的轨道交通网络进行连接,相互之间的通行将更为便捷,越来越多的外围人口将在中心城市就业。这样一来,轨道交通沿线的土地开发强度有必要加强,这既能提高城市土地的经济密度,增加城市活力,也能够为更多工作在中心城区的人口提供相对接近工作地点的居住场所,减少长距离的通勤。

与此同时,连片发展并不意味着所有土地都用于城市建设,在网络状的轨道交通线之间,适当布局郊野公园,可以兼顾城市的生态保护和宜居发展。

总之,中心城市的郊区发展,要在城市活力、便捷和宜居几个目标之间,找到最佳结合点。