樊博 刘瑞

城市安全与城市风险关系到每一位市民的人身安全，党的十九大对此也特别重视，习近平总书记提出“健全国家安全体系，加强国家安全法治保障，提高防范和抵御安全风险能力。”对此，日前在上海交通大学举办的城市应急管理分论坛积极响应党的号召，对城市应急领域存在的各种难题展开积极研讨并提出解决方案。

10月29-30日，由上海市人民政府发展研究中心、上海市住房和城乡建设管理委员会、上海交通大学、联合国人居署、世界银行共同主办的“世界城市日”主题活动之一“2017全球城市论坛”在上海交通大学举行，主题为“全球城市·精准治理”。城市应急管理分论坛作为其重要的分论坛之一，本次分论坛设置了“国际与国内对话专场”、“理论与实践对话专场”、“青年学者专场”三场具有典型特色的研讨会。来自哈佛大学、香港科技大学、上海交通大学、中国行政管理学会、中山大学、南京大学、中国浦东干部学院、上海市委党校、上海市政府办公厅、上海市安监局、上海市消防局、贵州大学的学术界和实务界的城市应急管理领域的专家学者，针对城市应急管理的理论和实践、所存在的关键热点问题展开激烈地研讨，聚焦城市应急管理中的难题和挑战提出自己独特的见解。

城市应急管理的理念转变

在城市精准治理的新要求下，拥有丰富城市应急管理研究成果的学者们对城市应急管理的内容、参与主体、方式与手段也有了新的见解，随着城市化的日益加深，城市问题的不断浮现，城市应急管理所涵盖范围越来越广；参与主体由单一行政主体演化为政府、社会、市民多组织互动，多主体共治；应急管理手段也由个人经验到大数据风险预警。

通过本次论坛的交流和讨论，旨在对目前城市化进程中产生的各类风险与危机进行辨识与评估，打破单一治理主体观念，强调协同联动、公民意识，依托技术进步，积极为新形势下城市应急管理提供创新性的思路和借鉴。三场很有特色的城市应急管理专场围绕“城市应急管理的理论与实践探索”、“现代应急管理挑战与机遇”、“新时代下的应急管理路径探索”三大方面展开了深入讨论。

由于政府和社会的迫切需求以及高校学科发展的强有力推动,近年来我国应急管理或危机管理这一学科领域成为一门"显学",呈现迅速发展的态势，但仍有大量工作要做，特别是要立足我国应急管理实践。理论与实践对话专场结合当今危机管理的学术前沿与实务部门的实践经验，旨在追踪现代应急管理学术前沿、强化应急管理或危机管理的实践性与应用性。

城市应急管理的理论与实践探索

在学术前沿方面，中国行政管理学会原会长高小平就应急管理体系的几大重大问题进行了报告，高小平教授认为从2003年起应急管理开始被当做一门学问而不是单纯经验就能解决的问题，随着应急管理的不断发展，一些问题也逐渐显现。党的十九大报告指出，“树立安全发展理念，弘扬生命至上，安全第一的思想，健全公共安全体系”，以“一案三制”为框架，以《突发事件应对法》为依据的公共突发事件应急管理体系正在发生演变，如何认识这种演变，如何推动这种演变朝着正确方向前进是目前应急管理领域下重要的主题。

南京大学政府管理学院教授童星则对大数据时代的灾害管理进行了展望，分别对大数据的分类、四种研究视角和不同学科中使用的不同概念进行了简要介绍。在研究方法上选用案例法，总结广东阳江实践经验。再次，对阳江经验做理论提升，探讨内在机理和运作逻辑，构建理论模型。最后，展望大数据灾害治理的未来趋势及可能陷阱，提出大数据灾害管理模型设计。

在应急实践方面，上海市政府办公厅应急办副主任谭维勇提出强化风险管控是城市安全精准治理的核心要务，强调强化企业主体责任，实现生产与安全的协调统一、建立健全社会参与机制，推进风险的共同防控、充分利用现代科技，提高风险管控科技水平；上海市安监局应急管理处蒋学军则对上海市安全生产事故应急处置相关情况进行了分析，从宏观上介绍了上海市突发事件应急处置模式，并通过生动的案例解释参与应急处置的部门、单位之间职责不清、应急处置专业力量需进一步加强的问题；上海奉贤区消防支队喻卫刚介绍了城市消防安全治理实践中遇到的问题，他认为造成治理难的深层原因是大量违章建筑存在；新材料使用的风险认识不足；火灾频发区域与老百姓民生息息相关，居民安全意识不高，自救能力弱等，目前头痛医头，脚痛医脚”的问题仍在继续，“城市病”造成的安全制约因素，仍无有效解决办法。法律法规在提升治理城市安全短板和解决瓶颈问题方面还有待完善，并提出消防安全治理的对策和路径。

城市应急管理面临的新挑战

中国城市综合减灾管理常态化的机制日臻完善，常规性灾害已有相应的较为完备的预案体系，但对于如何应对尚未能预测的巨灾以及伴随经济增长后的新型危机，是新时代下应急管理亟待解决的关键问题。

关于现代应急管理的新挑战，哈佛大学肯尼迪政府学院教授Arnold M. Howitt就飓风哈维和厄玛的案例，提出如何应对重大灾害独特的见解。Arnold M. Howitt教授认为重大灾害存在七个核心问题，在日益增多的灾害危险环境中，我们需要预先准备与预防这七大核心问题；中山大学政治与公共事务管理学院叶林教授聚焦于城市化进程中的新型危机：基层应急管理——中国城市冲突升级，屋主权利和社区治理。他主要研究何种因素影响业主维权，什么因素导致冲突的升级。强调在城市化的过程中，在中国城市社区发生了根本性的转变，智能社会治理势在必行。通过研究城市社区治理，他提出如何鼓励调动邻里组织，避免冲突升级、建设宜居城市社区；上海交通大学国际与公共事务学院刘一弘老师以危机与政策变革：政府领导如何建构“非典”为演讲题目，从政策建构角度对危机如何发生，如何由危转机通过非典案例进行了分析。

城市应急管理的路径探索

目前，城市灾害的多样性、复杂性、人为性、放大性、连锁性及向巨灾演化的趋势，让人们认识到，必须建立起新的防灾理念与准则，学者们分别对如何面对现代应急管理下的新挑战提出了自己的看法。

在观念转变方面，台湾大学副教授王俊元提出韧性城市的概念。选取青岛市与高雄市气爆案例，发现在灾前风险治理下的韧性设计并编写应急预案时，未能做到有效的风险评估，且灾害类型并无工业管线灾害，因此关乎韧性建构、韧性设计等概念，将成为研究用以探讨城市风险治理的主要途径。研究构建了关于城市建构分析框架，个人和家庭的社会心理健康、组织制度恢复、经济和商业性服务以及生产力的恢复、恢复基础建设系统的完整性、公共安全和政府的操作规律性。

在部门协同方面，南京大学张海波教授针对中国应急管理中的网络结构问题分享了自己的观点，他认为应急管理领域受到复杂性理论的影响，协调的关系开始借由网络形式来呈现。他主要针对应急网络的结构维度进行阐释，他认为应急网络的结构分为三种，而且通过案例并采用归纳和网络分析方法进行研究以下问题：如何从现有结构走向复合结构；在应急系统中心度和结构洞特征上，应急网络特征如何对中国产生影响，并对不同灾难之间进行比较研究。

在政策制定与变迁方面，贵州大学公共管理学院杨志军副教授报告的题目是行动策略、权力关系、网络整合性——以一起水改事件为例，他认为政策网络来源国家与社会关系，如何选择中国案例来验证这起源于西方的多元主义和统合主义这一理论的适用性，是核心的研究问题，最后提出应急管理过程中政策制定的建议与展望。

（作者单位：上海交通大学中国城市治理研究院）

文字来源：人民网-上海频道

图片来源：中国城市治理研究院

原文链接：

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