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【观点】陈建军 | 长三角一体化发展示范区:国际经验的借鉴与启示
发布时间:2019-06-29 点击次数:976
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本文是浙江大学区域与城市发展研究中心陈建军教授根据6月18日在上海交通大学城市治理研究院主办的“长三角一体化·城市治理”学术研讨会上的发言整理而成。





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推进长三角一体化化进程需要实践创新


本文所论及的长三角一体化示范区,是指上海,江苏,浙江的二省一市的边界交界地区,而非仅仅包括目前已有规划限定的青浦,吴江,嘉善地区。基于学术研究以及由此推出的政策建议是有自己的学理逻辑的。这和政府的规划、决议、建议、方案是可能不是完全重合,政府政策会有更多的政策完备性和现实的可操作性方面的考虑。而学者的研究更讲究内在规律的自洽。

2013年我们做过一个有关长三角沪苏浙交界地区的所谓“成长三角”的研究,希望将其作为长三角一体化试验区(示范区)。这个研究报告名为“打造沪苏浙成长三角”。我们进行研究的出发点主要是两个,其一是笔者参与了《长三角区域规划》的方案设计过程后发现这个规划在落地方面依旧需要做出很多努力,主要是面临着政策落实的“最后一公里”问题,而要打通这“一公里”,需要实践智慧的参与和总结,需要有个“试验田”,要有一个小范围的政策落地的试验空间。第二是国际经验的借鉴,长三角一体化研究者们知道欧盟和欧洲区域经济一体化。但在上世纪90年代,在新加坡、马来西亚和印度尼西亚交界的三角地带,有过一个被称之为“IMS-GT”的“成长三角”或者是“局域经济圈“的跨国经济合作的实践。可以用来作为打造长三角沪苏浙边界地区一体化示范区(试验区)的借鉴和实践依据。

长三角不同省市之间在边界地区,乃至在飞地区域间的合作已有多处实践,但是作为多边合作,在沪苏浙两省一市交界的三角地带,打造一个特殊的一体化区域,它的目标是为整个长三角一体化的制度创新和合作发展提供实践基地,这是非常有意思的事情。我们知道不管政策主张有多正确,最后的落地都是需要进行工程化(路线图)创新和运作模式创新的,而这样的创新只能依靠实践。长三角一体化的具体实施方案不是靠理论研究出来,是靠实践摸索和总结出来的。理论工作者能做的事情就是把实践创新者们的创新经历,当然也包括国际上的创新经验加以整合总结,再用来指导实践。真正的知识是来源于实践的,这是研究问题基本出发点。



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印马新(IMS一GT)成长三角的经纬


“成长三角”可以归为“局域经济圈”和“毗邻经济区“的概念。上世纪90年代,新加坡先后两次和印度尼西亚和马来西亚签订政府协议。提出並打造印马新(IMS一GT)成长三角。新加坡之所以倡导IMS-GT,主要是为了突破其发展中的几个约束,一是要素价格昂贵,如地价和劳动力价格都十分高昂,对其出口产品的生产十分不利;二是资源要素缺乏,新加坡一直依赖于柔佛州的淡水,还想从廖内群岛获得新的水源;三是美国取消了新加坡的最惠国待遇,因此新加坡想将部分企业转移到邻近的柔佛州和廖内群岛。而从马来西亚方面来看,柔佛州是当时经济发展水平最高的州之一,希望从新加坡得到进一步发展所需的资金与技术帮助。从印度尼西亚方面来看,期望通过“成长三角”,加快巴淡岛的开发进程,进而促进整个廖内群岛的经济发展。

基于三方的共同利益,1994年新加坡、马来西亚和印度尼西亚三国政府正式签署了《印度尼西亚-马来西亚-新加坡成长三角经济合作多边协议》,成长三角正式成立,并在1996年和1997年两次扩容,成立的当年(1994)年,新加坡向柔佛州的投资就超过1.6亿新币,大大超过了历年的投资水平。在印尼的廖内群岛中由新加坡和印尼共同出资的巴淡工业园,到其雇佣了岛内50%的劳动力,并容纳了岛内70%的工业部门。

在1997年的金融危机中,IMS-GT受到了冲击,但到2000年前后,随着形势的好转,IMS-GT开始全面复苏。1995-2003年间,IMS-GT共吸收外资1486亿美金,成为东盟经济重要的增长极。



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成长三角的功能、经验及其意义


与欧盟一体化理论不同,成长三角的内在动力不仅仅是国际贸易和市场一体化,而是产业转移和城市(圈)扩张,资源和利益共享。这种基于毗邻经济理论形成的国家间毗邻区域的合作,在国际上还有湄公河经济圈,图们江经济圈等等,其特征是相关政府间基于合作协议,利用相互毗邻的空间连续性(一体化)条件,展开跨国合作,实现产品和要素的跨区域移动和利益共享。

成长三角中的“成长”一语来自于日语,准确的翻译可以译为“增长三角”。在区域经济学上有增长极的概念。其本质是创新的发源地,是创新中心。成长三角或者称为增长三角就是基于三角支撑或多边支撑的创新中心意思。

成长三角主要有三种类型,一种是大都市辐射型,新加坡进入发达国家门槛后,美国取消了对新加坡的贸易优惠政,因此新加坡希望将一些出口产业转移到周边的马来西亚和印尼地区,而后者也想利用新加坡的城市幅射功能,带动毗邻地区发展。产业转移具有毗邻原则,长三角的产业转移主要还是集中在产业转移发源地两百公里的范围内,这个地区是大都市幅射范围。lMS成长三角在很大程度上可以归纳为此类。第二是基础设施部门开发型,利用基础设施,如以航道,公路,铁路等交通轴为纽带,把毗邻国家集合一起进行共同开发和利用,湄公河经济圈基本属于这类。第三是地理、政治经济协调发展型,利用地理上的邻接条件,进行政治和经济整合。广义的讨论,欧洲经济一体化也可归入这一类。

成长三角是在经济发展程度接近,产业差异化发展显著的三个国家的毗邻地区间构建的局部一体化发展区域。作为一种多边合作形式,其主要特征是经济互补性、利益共享性、空间可达性和政策实施的灵活性。这个特征也是我们最初提出打造长三角一体化示范区(试验区)的理论依据。经济互补性,投射到长三角示范区,沪苏浙在三角地区的经济上互补性是显而易见的。利益共享性,这是成长三角也是长三角一体化示范区的主要动力,也是示范区能否成功的关键。第三是空间可达性,从经济学意义上讲就是降低运输成本问题,运输成本是交易成本组成部分,更广义的意思还应包括降低空间可达的体制成本,即行政壁垒,由青吴嘉但组成的长三角一体化示范区当前面临的一个问题是交通枢纽条件的缺失,从而内外可达性成为发展的瓶颈。第四是灵活性,这一点对长三角一体化示范区尤为重要,这是一个实践智慧的试验区,我们在讨论长三角一体化示范区的时候,希望有更多的灵活性和可操作性,许多具体做法要具有政策弹性,要给实践者更多自主权,规划不能做的太仔细,不要设想既然是示范区,就要做到万无一失,什么都设计好,规划好,这会脱离实际,长三角一体化示范区其本质是试验区,成功的路径来自于实践,而非先验的规划。



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对长三角一体化示范区的实施路径的启示


总结和借鉴已有的国际成长三角的经验,对长三角一体化示范区的实施路径和运作模式有以下三个方面启示:第一发挥毗邻效应,这是一体化示范区实施过程中重要的考量因素。第二构建合作创新体系,创新是合作成败的关键,也是长三角一体化示范区得已成为增长极的关健所在,从实践创新走向集成创新和制度创新和集成创新应该是长三角一体化示范区的主要实施路径。第三是培育共识文化,成长三角或一体化示范区作为一个实践智慧的集成区而需要更多的灵活性的实施路线,需要战术意义上的决策和总结,但这并非没有依据的,所有灵活性的政策方案的决策考量都应该是建立在长三角共识的基础上,因此培育出一种不再区分沪苏浙地域差别的长三角共识文化,作为战术决策的基础,是一体化示范区建设的主要途径和目标。